O Código de Conduta do Governo

Foi publicada em Diário da República a Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 53/2016, de 21/9, a qual entra em vigor desde o dia 8 do mesmo mês. É por demais conhecida a sua occasio legis, ou seja, as circunstâncias concretas que a motivaram. Não nos interessa, aqui e agora, dedicar a nossa atenção à sua análise, aliás já escrutinada politicamente, em várias sedes e, sobretudo, no local próprio: a Assembleia da República.

Releva sim verificar que existia um relativo vazio legal na matéria da aceitação de ofertas ou vantagens por parte de membros do Governo ou de outros titulares de altos cargos dirigentes da Administração Pública (AP). É evidente que as situações mais graves já mereciam cobertura legal (penal, disciplinar e civil), avultando, quanto à primeira, de entre outros, os crimes de corrupção, peculato, concussão ou participação económica em negócio. Do mesmo passo, os casos mais severos subsumem-se também a infracções disciplinares previstas na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas que, no limite, pode conduzir à pena de demissão. Todavia, esta última Lei, em sentido estrito, não é, ao menos directamente, aplicável ao Governo enquanto órgão de soberania e de condução última da AP.

Registe-se que, através da RCM n.º 18/93, de 17/3, em Executivo liderado por Cavaco Silva, foi adoptada a Carta Deontológica do Serviço Público, aplicável à Administração central, regional e local, prevendo como um dos seus valores fundamentais o da integridade, proibindo os funcionários de, “pelo exercício das suas funções, aceitar ou solicitar quaisquer dádivas, presentes ou ofertas de qualquer natureza”. Sem grande explicação, já no Governo de António Guterres, a RCM n.º 47/97, de 22/3, viria a revogar aquele diploma. Assim, restavam os preceitos gerais enformadores do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que, logo em 1991 e, agora, com o novo de 2015, estabelecem um conjunto de princípios gerais da actividade administrativa vinculativos, de entre outros, para o Governo. Para o que aqui releva, sobressaem os princípios da prossecução do interesse público, da boa administração e da imparcialidade.

O novo Código de Conduta aplica-se não somente aos membros do Governo (Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários e Subsecretários de Estado), mas também aos respectivos membros dos gabinetes. Relevante é ainda a sua aplicabilidade a dirigentes e gestores de institutos e empresas públicas, bem como a todos os dirigentes superiores da Administração em relação aos quais o Governo exerce poderes de hierarquia e superintendência. Mais urge a Resolução agora publicada a que os Ministros, nas suas áreas de actuação, promovam a adopção de códigos de conduta sectoriais. Como é reconhecido no preâmbulo do diploma, é essencial que toda a AP – central, regional e local, directa, indirecta e autónoma ou independente – seja regulada da mesma forma, embora tal seja matéria para a qual é essencial o concurso do Parlamento no procedimento legislativo. Ninguém perceberia que não se aproveitassem os tristes episódios recentes para empreender esta essencial auto-regulação que se limita a corporizar o art. 266.º da Constituição, no tocante à prossecução única do interesse público pela Administração. Esta é como a “mulher de César”: a sua transparência e lisura têm de estar acima de qualquer suspeita, sob pena de se minarem os alicerces do Estado de Direito e do divórcio ainda maior com os cidadãos.

Para além da afirmação de um conjunto de princípios gerais que já decorrem da CRP e do CPA, sem prejuízo de outros títulos de responsabilidade, estabelece-se uma de tipo político perante o Primeiro-Ministro ou o Ministro respectivo, consoante as hipóteses. Não se podia ter ido mais longe e é de esperar que, no futuro, essa responsabilidade se efective, o que só pode implicar a demissão do membro do Governo que infrinja o Código. Deixa de haver espaço para titubear. Importante, embora não inovador em face do CPA, é a declaração da existência de um conflito de interesses actual ou potencial, o qual deve afastar o membro do Governo da condução daquela matéria. O ponto mais saliente para a opinião pública diz respeito à aceitação de ofertas e de convites ou benefícios similares. O princípio geral é da sua não-aceitação, provenham de pessoas singulares ou colectivas, nacionais ou estrangeiras, sejam os bens consumíveis ou duradouros, “que possam condicionar a imparcialidade e a integridade do exercício” das funções. Presume-se, sem possibilidade de prova do contrário, que há condicionamento se as ofertas forem de valor igual ou superior a 150€, sendo esse valor tido em conta ao longo de um ano civil, mas somente quanto a uma dada pessoa singular ou colectiva. Isto significa que pode haver a aceitação, por parte, p. ex., de dez empresas, por ano, de valores até esse limite. Não se entende porque é que, quanto aos convites ou benefícios similares, esse valor é só superior a 150€, devendo sê-lo também igual, como sucede nas ofertas. Existem ainda excepções que contendem com a participação em eventos oficiais, de representação do Estado, mas que reclamam, em nossa perspectiva, uma interpretação restritiva, uma vez que são usadas cláusulas gerais que, se aplicadas amplamente, podem contrariar os princípios enformadores de todo o diploma. Importante é, por fim, a salvaguarda da aceitação de ofertas que possam ser encaradas pelo doador como “quebra de respeito interinstitucional”, nomeadamente quando falamos nas relações entre Estados. Nessas hipóteses, a aceitação faz-se a benefício do próprio Estado e não do titular momentâneo do cargo, sendo entregues na secretaria-geral do Ministério respectivo.

Apesar de um ou outro aspecto menos bem conseguido, aqui analisado em extremo esboço, e ponto é que se faça uma hermenêutica restritiva das excepções, este é, independentemente das concretas circunstâncias que o motivaram, um Código no caminho certo, a exigir um urgente complemento, por forma a vincular todos os órgãos, serviços e agentes da Administração Pública.